Налоговый кодекс Российской Федерации

Комментарий к разделу I Налогового кодекса РФ "Общие положения"

     Данный раздел содержит самые общие нормы и положения, его предназначение - заложить правовой фундамент всей системы налогообложения и сборов в Росиии.
     Первый раздел "Общие положения" части первой Кодекса состоит из двух глав: главы 1 "Законодательство о налогах сборах и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах", которая состоит из одиннадцати статей, и главы 2 "Система налогов и сборов в Российской Федерации", включающей семь статей.
     В Статье 1 дается четкое определение законодательства о налогах и сборах, к которому относится Налоговый кодекс, принятые в соответствии с ним федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты о налогах и(или) сборах, принятые законодательными органами власти субъектов РФ в соответствии с настоящим Кодексом, а также нормативные правовые акты, принятые представительными органами местного самоуправления, в пределах, установленных Кодексом.
     Нормативные акты исполнительных органов власти и исполнительных органов местного самоуправления не входят в законодательство о налогах и сборах. Часть первая Кодекса определяет их как "иные нормативные правовые акты о налогах и сборах". Данные акты могут носить также и нормативный характер, но только в том случае если в законодательстве о налогах и сборах непосредственно указывается, об обязанности того ли иного органа исполнительной власти издавать указанные акты по конкретному вопросу, и даже в этом случае они не могут не изменять не дополнять законодательство о налогах и сборах (ст.4).
     До введения в действие части первой Кодекса определения "налогового законодательства" не раскрывалось ни в одном нормативном акте, что порождало некоторую неопределенность при толковании актов законодательства, содержащих данный термин. Пользуясь этим исполнительная власть всячески пыталась вводить новеллы в законодательство о налогах и сборах с помощью подзаконных актов. Отстаивать свои права налогоплательщикам в такой обстановке было очень не легко, поскольку в отсутствие четкого законодательного регулирования для аргументации своей точки зрения приходилось постоянно обращаться к общему смыслу российского законодательства и даже к сложившейся практике в зарубежных странах, на что исполнительная власть находила сразу свои контр-аргументы, оспорить которые могли бы только опытные юристы, или же приходилось ждать месяцами принятие решения по данному вопросу Конституционным Судом РФ.

     Статья 3 части первой Кодекса устанавливает основные начала законодательства о налогах и сборах. Значение ее для защиты законных прав налогоплательщиков трудно переоценить. В этом смысле наиболее интересны следующие положения данной статьи:

• установление налогов и сборов должно основываться на признании всеобщности и равенства налогообложения;

• при установлении налогов и сборов должна учитываться фактическая способность налогоплательщика к уплате налога исходя из принципа справедливости;

• налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными;

• недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав;

• акты законодательства должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в какой сумме он должен платить;

• все неустранимые сомнения, противоречия, неясности законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика.

     Можно предположить, что уже с первых месяцев действия первой части Кодекса данные нормы будут взяты на вооружение налогоплательщиками при отстаивании своей точки зрения в судах при разрешении споров с органами исполнительной власти в области налогового законодательства.
     Так, например, поскольку "установление налогов и сборов должно основываться на признании всеобщности и равенства налогообложения" недопустима сложившаяся на сегодняшний день ситуация, по которой для индивидуальных предпринимателей, адвокатов и частных нотариусов тариф страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в размере 28% был признан неконституционным (Постановление Конституционного Суда РФ от 24.02.98 N 7-П), а для частных детективов остался в прежнем размере. Эти группы налогоплательщиков относятся к одной категории и поэтому размер тарифа для частных детективов также должен быть пересмотрен в меньшую сторону, в противном случае нарушается принцип "равенства".
     Закрепление таких принципов, как: "при установлении налогов и сборов должна учитываться фактическая способность налогоплательщика к уплате налога исходя из принципа справедливости" и "недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав" предупредит установление в будущем таких несправедливых и несоразмерно высоких сборов, как например "сбор на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города...", который был установлен Законом г.Москвы от 14.09.94 N 15-67 и взимался с граждан, пребывающих на постоянное место жительства в г.Москву, в размере 5000 МРОТ (только через два года после введения он был признан не соответствующим Конституции Постановлением Конституционного Суда РФ от 04.04.96 N 9-П).
     Кардинальные изменения произошли в нормах, регулирующих действие актов законодательства о налогах и сборах во времени. До введения части первой Кодекса данный вопрос решался по правилам, общим для всех федеральных законов, - в соответствии с Конституцией РФ и в соответствии с Федеральным законом РФ от 14.04.94 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального собрания". В соответствии же со ст.5 части первой Кодекса акты законодательства о сборах должны вступать в силу не ранее чем через месяц со дня опубликования. Акты законодательства о налогах также - не ранее чем через месяц со дня опубликования, но не раньше 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Законы, водящие новые налоги вступают в силу только с 1 января года, следующего за годом их принятия.
     Статья 5 части первой Кодекса наряду с традиционными положениями о том, что акты законодательства о налогах и сборах, ухудшающие положение плательщиков и иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют, а акты улучшающие положение плательщиков могут иметь обратную силу, ЕСЛИ ЭТО ПРЯМО В НИХ ПРЕДУСМОТРЕНО, содержит и новою по сравнению с действующей налоговой системой правовую норму, согласно которой акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за налоговые правонарушения либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов и иных обязанных лиц, имеют обратную силу вне зависимости от того предусмотрена ли или нет такая возможность в самих актах. Применение данного правила ранее было возможно только по аналогии с законодательством об административных правонарушениях.
     Важной новеллой части первой Кодекса является разграничение понятий "налоги" и "сборы". Ранее в законодательстве эти понятия не разделялись. Определение, содержащиеся в ст.2 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ", было крайне не удачным. Оно не раскрывало правовые признаки налога и не давало ни каких критериев для отличия неналогового платежа от налогового.
     Это породило многочисленные попытки исполнительной власти вводить по собственному усмотрению новые платежи, являющиеся по существу налогами или налоговыми сборами, без соответствующей процедуры их принятия. Достаточно вспомнить хотя бы Постановление Правительства РФ от 01.04.96 N 479 "Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акцизов на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в
     федеральный бюджет", согласно которому был введен сбор за отпускаемую электроэнергию для предприятий сферы материального производства. Введение данного сбора было впоследствии признано неконституционным Постановлением Конституционного Суда РФ от 01.04.97 N 6-П.
     В ст.8 части первой Кодекса дается четкое определение налога и сбора (налогового сбора). Под налогом понимается обязательный , индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и(или) муниципальных образований. Сбор отличается от налога тем, что он уплачивается за совершение в пользу плательщика определенных юридически значимых действий. Следует отметить, что в определении понятия "сбор" в Налоговом кодексе упущен один важный момент, который позволяет также безошибочно отличить его от налога. Один из главных признаков налога это его взимание на основе платежеспособности, для сбора данный признак не характерен, то есть сумма сбора не меняется в зависимости например от доходов плательщика. Тем не менее определения понятий "налога" и "сбора" в первой части Кодекса является существенным шагом вперед, поскольку позволяет достаточно точно определить истинную природу того или иного платежа, что является очень важным, так как сборы регулируются с учетом своей специфики и порядок уплаты, последствия неуплаты, другие аспекты регулирования у налогов и сборов различаются (об это мы расскажем в последующих наших комментариях).
     В статье 11 части первой Кодекса раскрывается содержание понятий, употребляемых в Кодексе. Надо заметить, что одним из недостатков первоначального проекта было как раз несоответствие понятийного аппарата, содержащегося в нем, общепринятой в российском праве терминологии. В части первой кодекса эта ошибка была исправлена, - предусмотрено, что институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в Налоговом кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если конечно иное не предусмотрено Налоговым кодексом. Следует однако обратить внимание на следующие два момента ст.11 Кодекса:
     - все юридические лица объединены под понятием "организации";
     - в содержание понятия "индивидуальные предприниматели" частью первой Кодекса вкладывается не только традиционное значение, закрепленное в Гражданским кодексом РФ, но также под этим термином для целей Налогового кодекса понимаются и частные нотариусы, и частные охранники,и вообще все другие физические лица, самостоятельно осуществляющие на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение дохода, даже если эта деятельность не является предпринимательской в соответствии с гражданским законодательством.
     Наиболее интересные положения первого раздела Кодекса содержатся во второй главе "Система налогов и сборов". Особое внимание надо обратить на введение Кодексом новых федеральных налогов (см. таблицу), а также регионального налога на недвижимость. Для их учета следует руководствоваться правилами, которые будут установлены второй частью Налогового кодекса РФ. Для лучшего представления о новеллах налоговой системы России, нормы главы второй части первой Кодекса представим в нескольких таблицах.

     * НЕ МОГУТ УСТАНАВЛИВАТЬСЯ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИЛИ МЕСТНЫЕ НАЛОГИ И (ИЛИ) СБОРЫ, НЕ ПРЕДУСМОТРЕННЫЕ НАСТОЯЩИМ КОДЕКСОМ

Масленников М.В.